1Les parcs nationaux américains ont connu une fréquentation croissante à partir de la fin de la Seconde guerre mondiale, ce qui initia le programme de développement de la Mission 66 au cours des décennies 1950 et 1960 par les administrations successives.
2Ce programme, qui prit fin en 1966 avec le centenaire du National Park Service (NPS), visait des améliorations physiques, la restauration des ressources du parc, l’augmentation des effectifs affectés à la protection et à l’interprétation ainsi que de la surface de l’espace protégé afin de compléter le dispositif (Jameson, 1980). Preuve de son importance, ce programme aura finalement coûté plus d’un milliard de dollars. Le NPS est aujourd’hui considéré comme faisant partie du patrimoine américain. Néanmoins, la gestion actuelle des territoires protégés est problématique et donne lieu à un certain nombre de points de controverse (par exemple, l’opposition entre Milton Friedman et Martin Weisbrod dans les années 1960). Parmi eux, on peut citer la situation des professionnels qui travaillent dans les parcs, tels que les guides de haute montagne confrontés à l’actuel système de permis et de concessions.
3D’un point de vue méthodologique, cette recherche articule un volet théorique, emprunté au champ de l’économie de l’environnement, et un volet empirique. Elle vise à examiner le régime des droits de propriété des parcs nationaux, considérés à la fois comme des biens de club et des biens publics. Notre objectif est de contribuer à la discussion portant sur la gestion appropriée de ces zones en montrant qu’une plus grande implication de tous les acteurs locaux dans la définition des règles d’accès et de gestion des parcs pourrait sans doute être bénéfique.
4Cette recherche a été menée dans le cadre d’un projet plus vaste visant à définir la communauté professionnelle des guides de haute montagne américains, ainsi que son discours et sa langue (Wozniak, 2011). Les données utilisées dans cette étude ont été recueillies lors d’une étude de terrain dans la région de Boulder, Colorado, en Juillet 2009. Notre corpus empirique est constitué de documents d’experts (documents internes utilisés par les agences de guides, tels que les formulaires de candidature, les décharges, les permis, etc.) et de documents d’archive de l’American Mountain Guides Association (AMGA). À cela s’ajoute un corpus de données primaires issues de quinze entretiens semi directifs réalisés dans le but de comprendre les différentes facettes de cette situation complexe (entretiens avec des guides de haute montagne professionnels, des membres du Conseil de l’AMGA, des écologistes et des rangers).
5Cet article vise à présenter les enjeux relatifs à l’accès aux territoires protégés aux États-Unis et à leur protection, à travers l’analyse de la pratique professionnelle des guides de haute montagne américains travaillant dans des zones gérées au niveau fédéral ou au niveau local. En tant que professionnels, ils sont impliqués dans l’élaboration des règles qui organisent l’accès à ces espaces et assurent leur protection. Nous commençons par dresser le contexte général de cette recherche. Ensuite, la grille de lecture théorique, et plus particulièrement l’article de Garrett Hardin « The Tragedy of the Commons », est présentée et discutée. Enfin, le système actuel de permis et de concessions, qui affecte les conditions de travail des guides de haute montagne, est caractérisé et analysé.
6L’analyse des prérequis exigés pour les activités de montagne dans les parcs nationaux aux États-Unis met en lumière des éléments suggérant l’existence d’une approche en faveur d’une réglementation saine et durable des pratiques dans un environnement naturel identifié comme remarquable et méritant donc d’être protégé. Dans cette perspective, dès l’apparition des premiers clubs régionaux d’alpinisme, les alpinistes américains ont naturellement pris part à la protection de leur environnement. Le plus emblématique de ces clubs est sans doute le Sierra Club, à l’origine un club alpin.
- 1 « The railroad paid them subsistence wages and required them to entertain the media, travel in Swi (...)
7La profession de guide est née aux États-Unis en parallèle au développement du tourisme alpin, qui a débuté dans le Colorado à la fin du XIXe siècle (Selters, 2004). En 1899, la compagnie ferroviaire canadienne (Canadian Pacific Railway) recruta des guides de haute montagne suisses originaires d’Interlaken et les installa à Laggan (Lake Louise, Alberta, Canada) et à Glacier House (Colombie-Britannique, Canada)1. La compagnie ferroviaire recruta également Edward Whymper, qui venait de faire la première ascension du Cervin, pour gravir le mont Assiniboine dans l’Alberta. Finalement, ce fut James Outram, un autre membre du Club alpin, qui réalisa la première ascension en 1901.
8Rapidement, s’est posée la question de la formation professionnelle de ces guides. Les premières associations sont apparues à la fin du XIXe siècle avec, par exemple, l’Adirondack Guides Association. Grâce à elle, des bûcherons locaux ont pu offrir leurs services de guides professionnels aux touristes — le but de l’association était notamment de certifier que ces guides étaient qualifiés. Paul Petzoldt, ancien membre de la 10e Division de montagne et guide de haute montagne dans le Grand Teton (Wyoming), était une personnalité dominante de la communauté des alpinistes américains. Dans les années 1960, il fonda la National Outdoor Leadership School (NOLS), l’un des premiers organismes offrant une formation professionnelle aux guides aux États-Unis. Les premières formations de moniteurs NOLS furent mises en place en 1965.
9Dans les années 1970, alors que les guides commençaient à structurer leur profession, cette dernière était principalement constituée de quelques guides indépendants et de quatre grandes agences de guides bénéficiant de concessions au sein de plusieurs parcs nationaux : l’American Alpine Institute, Exum Mountain Guides, Rainier Mountaineering Inc. et la Yosemite Mountaineering School. La formation des guides recrutés par ces agences était essentiellement mise en œuvre via un système de parrainage. Aujourd’hui encore, il n’existe pas de formation ou de certification obligatoire pour les guides de haute montagne aux États-Unis. C’est la raison pour laquelle la profession tente de s’auto-réglementer et de s’organiser, par l’intermédiaire de deux associations, l’AMGA et la Certified Guides Cooperative (CGC). L’ AMGA est une organisation à but non lucratif de type 501(c)(3), créée en 1979 et gérée par des guides professionnels. Jusqu’à une période récente, elle était le seul organisme en charge de la formation des guides de haute montagne américains. Aujourd’hui encore, elle reste le seul organisme responsable de la certification des guides de haute montagne conformément aux normes internationales établies par la profession (Union Internationale des Associations de Guides de haute Montagne — UIAGM). La CCG est issue de la Certified Guides Federation, fondée en 2005, et représente les guides américains certifiés selon les normes UIAGM ou AMGA. Elle offre à ses membres l’accès à une couverture d’assurance, plus particulièrement une couverture responsabilité civile, et vise à promouvoir l’accès des guides certifiés aux zones naturelles protégées qui relèvent du système de permis et de concessions.
10Aujourd’hui, l’accès aux espaces protégés représente l’un des enjeux majeurs pour les guides de haute montagne aux États-Unis. Cette question à l’échelon national a pris une ampleur internationale lorsque l’AMGA a rejoint l’UIAGM en 1997. En effet, l’une des conditions pour adhérer à l’UIAGM est le respect du principe de réciprocité : « un des principaux objectifs de l’UIAGM est de rendre la pratique de la profession de guide de haute montagne possible et plus facile dans tous les pays membres » (UIAGM/IFMGA, 2000, Standard of the IFMGA, document interne). Afin de rendre effective cette possibilité pour les guides de haute montagne américains de travailler librement dans tous les pays membres de l’UIAGM (notamment dans les Alpes), l’AMGA doit s’assurer que tous les guides étrangers certifiés UIAGM sont autorisés à travailler sur le territoire américain. Á cause du système actuel de permis et de concessions, ceci est bien évidemment impossible. Aussi, il nous paraît pertinent de nous intéresser à la question du statut et de la gestion des parcs nationaux américains.
- 2 Hardin lui-même corrigea son erreur, en suggérant que le titre de son célèbre article aurait dû êt (...)
11Cette section présente la grille de lecture théorique et prend comme point de départ l’article de Garrett Hardin, spécialiste de l’environnement, « The Tragedy of the Commons » (Science, 1968), pierre angulaire des développements ultérieurs de l’économie de l’environnement et ce malgré la confusion qu’il introduit sur la notion de bien commun.2 Afin de lever cette confusion (toujours problématique, comme l’illustre la figure 1) et de qualifier la nature des parcs, nous présentons dans un deuxième temps deux outils théoriques : la typologie des biens et les quatre régimes de propriétés sur les ressources qui peuvent être appliqués au cas des parcs nationaux.
12Dans la lignée des travaux de Manning (2007), nous considérons que l’article de Hardin est fondamental pour comprendre les débats actuels sur la gestion des parcs. Afin de présenter les risques de surexploitation des biens environnementaux, Garrett Hardin développe l’exemple d’un pâturage en usage commun, où l’absence de règles conduit à une « tragédie », la disparition du pré :
Therein is the tragedy. Each man is locked into a system that compels him to increase his herd without limit — in a world that is limited. Ruin is the destination toward which all men rush, each pursuing his own best interest in a society that believes in the freedom of the commons. Freedom in a commons brings ruin to all. (1968, p. 1244)
13Pour renforcer son propos, il prend l’exemple des parcs nationaux aux États-Unis :
The National Parks present another instance of the working out of the tragedy of the commons. At present, they are open to all, without limit. The parks themselves are limited in extent — there is only one Yosemite Valley — whereas population seems to grow without limit. The values that visitors seek in the parks are steadily eroded. Plainly, we must soon cease to treat the parks as commons or they will be of no value to anyone.
What shall we do? We have several options. We might sell them off as private property. We might keep them as public property, but allocate the right to enter them. The allocation might be on the basis of wealth, by the use of an auction system. It might be on the basis of merit, as defined by some agreed-upon standards. It might be by lottery. Or it might be on a first come, first-served basis, administered to long queues. These, I think, are all the reasonable possibilities. They are all objectionable. But we must choose — or acquiesce in the destruction of the commons we call our National Parks. (1968, p. 1245)
- 3 Prenant comme point de départ la même citation de Hardin, Robert E. Manning (2007) a réalisé une é (...)
14Selon l’auteur, l’absence de règles encadrant l’accès aux parcs nationaux conduit inexorablement à leur sur-fréquentation et, partant, à leur dégradation (liée au problème notoire de coordination exprimé ici en terme de « capacité de charge » [« carrying capacity »])3. Néanmoins, cette conclusion repose sur la confusion entre les ressources gérées comme des biens communs et les ressources en libre accès (Wade, 1987 ; Stevenson, 1991). Selon Ciriacy-Wantrup et Bishop (1975), cette interprétation est en partie due à un manque de distinction entre la nature de la ressource et le régime des droits de propriété présidant à son accès et à usage, alors même qu’une même ressource peut être exploitée selon des régimes de droits de propriété différents. Afin de lever cette confusion, il convient préalablement de définir les catégories de biens et les différents régimes de propriété.
15Selon l’économie standard, les biens sont traditionnellement présentés suivant une typologie à deux critères : la rivalité et l’« excludabilité ». Le premier critère caractérise la possibilité ou non pour une même unité d’un bien d’être consommée simultanément par deux personnes. Ainsi, un bien non-rival pourra être consommé par une personne sans compromettre la possibilité d’une autre de le faire (par exemple, le paysage). D’autre part, l’« excludabilité » renvoie à la possibilité ou non d’exclure une personne de la consommation d’un bien une fois celui-ci produit.
16Ainsi, quatre types de biens sont identifiés : (i) les biens privés, définis comme des biens rivaux avec possibilité d’exclusion ; (ii) à l’inverse, on trouve les biens publics purs, biens non-rivaux et sans possibilité d’exclusion (exemple de la défense nationale) ; entre ces deux extrêmes, se trouvent les biens publics impurs, partiellement rivaux et/ou partiellement exclusifs. On distingue (iii) les biens communs, définis comme des biens rivaux sans possibilité d’exclusion (par exemple, la forêt communautaire et les ressources halieutiques) ; et (iv) les biens de club (Buchanan, 1965), définis comme des biens non-rivaux avec possibilité d’exclusion en raison d’éventuels problèmes de congestion (par exemple, une piscine ou une autoroute) (Cf. fig. 1).
Figure 1. Une typologie des biens : rivalité et excludabilité
Source : adapté de Bolt et al. (2005, p. 2).
17L’interprétation erronée de Hardin est encore courante aujourd’hui, comme l’illustre la figure 1, tirée d’un document réalisé par la Banque mondiale en 2005 qui réitère la confusion entre le libre accès et la propriété commune. Néanmoins, compte tenu de leur nature, les parcs sont présentés ici comme des biens de club.
18Ensuite, en fonction de l’agent ou du groupe qui détient le droit de propriété, Daniel Bromley (1989 : 872) distingue quatre régimes de droits de propriété : le « régime de propriété publique », le « régime de propriété privée », le « régime de propriété commune » et le « libre accès » (ce dernier régime est un non-droit, puisqu’aucun droit ni devoir n’est établi) :
State property: Individuals have duty to observe use/access rules determined by controlling/managing agency. Agencies have right to determine use/access rules.
Private property: Individuals have right to undertake socially acceptable uses, and have duty to refrain from socially unacceptable uses. Others (called “nonowners”) have duty to refrain from preventing socially acceptable uses, and have a right to expect only socially acceptable uses will occur.
Common property: The management group (the “owners”) has right to exclude nonmembers, and nonmembers have duty to abide by exclusion. Individual members of the management group (the “co-owners”) have both rights and duties with respect to use rates and maintenance of the thing owned.
Non property: No defined group of users or “owners” and so the benefit stream is available to anyone. Individuals have both privilege and no right with respect to use rates and maintenance of the asset. The asset is an “open access resource.”
19Selon le premier outil théorique, les parcs nationaux seraient des biens publics impurs : ils s’apparenteraient à des biens de club. En effet, afin de remédier au problème de congestion (Prato, 2001 ; Porter, 2004), le NPS a décidé de mettre en place un système d’exclusion qui s’apparente à un péage (Turner, 2002).
20Ensuite, l’actuel mode de gestion des parcs nationaux est loin de s’apparenter à une res nullius en accès libre. L’exploitation des parcs témoigne d’un régime de propriété publique et de délégation de service à des concessionnaires privés, « on the basis of merit, as defined by some agreed-upon standards » pour reprendre les termes de Garrett Hardin. Néanmoins, dans le contexte actuel, des conflits d’usage émergent.
21Lors de la création des parcs nationaux, les prélèvements des ressources naturelles apparaissaient parfaitement légitimes (exploitation minière, forestière, hydraulique, etc.). La mission de protection de ces ressources naturelles fut précisée bien plus tard ; elle accompagnait la volonté de promouvoir l’accès des touristes : un subtil équilibre entre développement et protection (Byrand, 2007). Depuis les années 1960, la doctrine de l’usage raisonnable des ressources [doctrine of usefulness] a cédé la place à une doctrine plus radicale de protection de la nature, puis de l’environnement et, enfin, de la biodiversité (Héritier & Moumaneix, 2007 ; Dilsaver & Young, 2007). Se pose alors clairement la question du niveau approprié de gouvernance (Adams, 2002). Dans cette perspective, nous étudions la question de la place des guides et de leur pratique professionnelle dans les parcs nationaux.
- 4 Dans une lettre du 7 septembre 2010 à Jon Jarvis, directeur du NPS, les dirigeants de l’Access Fun (...)
22Aux États-Unis, l’accès aux parcs nationaux est payant. Par exemple, il en coûte vingt dollars par voiture pour séjourner une semaine dans la vallée de Yosemite. Il est obligatoire de réserver si on veut y camper pendant la saison et les randonneurs souhaitant bivouaquer dans le parc doivent se procurer un permis gratuit (wilderness permits). Cette pratique interroge bien sûr le grimpeur européen, l’expression wilderness permits ne relève-t-elle pas un peu, sinon de l’oxymore, du moins du paradoxe ? Pour séjourner dans le parc national du Denali, il faut s’acquitter d’un droit d’entrée de dix dollars. Il en coûte trois cents cinquante dollars de plus par alpiniste pour tenter l’ascension du Denali ou du Foraker (ascension qui n’est possible qu’après l’obtention d’un permis et d’une pré-inscription)4. La pratique sportive elle-même est réglementée dans les parcs. Ainsi, dans les années 1960, le premier vainqueur en solo de Willis Fall (paroi sur le mont Rainier, Washington), Charlie Bell, s’est vu infliger une amende de cinquante dollars pour l’avoir gravie malgré l’interdiction des dirigeants du parc, qui trouvaient la paroi trop exposée :
I find it paradoxical that Bonatti got a medal for his Matterhorn solo and I paid a $50 fine for my Rainier solo; but if I were running Rainier Park, I would surely prohibit myself from doing it again. (cité dans Selters 2004, p. 195)
- 5 Entretien téléphonique avec Margaret Wheeler, présidente de l’AMGA, juillet 2009.
23L’activité professionnelle des guides de haute montagne se trouve elle aussi strictement réglementée dans les parcs nationaux : elle entre dans le cadre du système de permis et concessions mis en place par le NPS, dans le but de réglementer les délégations de prestations de services. Afin de gérer au mieux sa ressource, l’autorité locale est responsable de l’attribution de concessions (pour une période de dix ans généralement), pour chaque type d’activité : « land managers are federally-mandated but the land is locally-managed. NPS for instance, each manager has his total say on what happens in their parks5 ». L’attribution des concessions dans le cadre des mandats du NPS doit suivre une procédure préétablie, respectant cinq règles et étapes :
(i) une procédure d’appel ouverte (competitive selection process),
(ii) la communication de l’appel à marché (solicitation of proposals), incluant une description de la prestation (prospectus),
(iii) des exigences minimales (minimum requirements), notamment en matière de droits reversés au parc et de protection de l’environnement,
(iv) la sélection de la meilleure proposition selon les critères antérieurement énoncés,
(v) pour certaines concessions (revenu brut annuel supérieur à cinq millions de dollars, durée de concession supérieure à dix ans), une procédure de validation par le Congrès (Committee on Resources of the House of Representatives, Committee on Energy and Natural Resources of the Senate). (National Park Service 1998, p. 2-4)
24Les prestataires déjà concessionnaires ne sont pas prioritaires dans la procédure décennale, à l’exception de trois cas particuliers, notamment pour les guides (outfitter, guide services et small contracts), du fait de la prise en compte du facteur de risque de ce type de service (National Park Service 1998). Nous avons strictement limité notre recherche aux activités en terrain de haute montagne (alpinisme, ski alpinisme, cascade de glace), tout en gardant à l’esprit que l’activité professionnelle d’un guide de haute montagne peut inclure d’autres types de prestations (escalade sur rocher par exemple). Six parcs nationaux américains sont concernés (voir tableau 1) ; chacun applique un système de concession unique (Rocky Mountain National Park, Glacier Bay National Park, Wrangell – St. Elias National Park) ou multiple (Denali National Park, Grand Teton National Park, Mount Rainier National Park).
25Ce système est appliqué de façon rigoureuse. Ainsi les guides qui tentent de travailler dans les parcs sans autorisation sont poursuivis : en 1993, au Denali, deux guides ayant mis en danger leurs clients ont été condamnés à verser des amendes pour un total de 9 100 dollars :
These illegal trips seriously compromised client safety. One client became seriously ill with life threatening HAPE and HACE and would have died had he not been rescued by the Park’s helicopter. Another guide abandoned two clients and allowed them to wander around unroped in extremely hazardous terrain. They also suffered from frostbite. (National Park Service 1993, p. 6)
Tableau 1. Liste des concessionnaires
Parc
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Concessionnaires
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Denali National Park
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Alaska Mountaineering School, Alpine Ascents International, American Alpine Institute, Mountain Trip, National Outdoor Leadership School, Rainier Mountaineering
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Glacier Bay National Park
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Alaska Mountain Guides and Climbing School
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Grand Teton National Park
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Exum Mountain Guides, Jackson Hole Mountain Guides, National Outdoor Leadership School
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Mount Rainier National Park
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Alpine Ascents International, International Mountain Guides, Rainier Mountaineering
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Rocky Mountain National Park
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Colorado Mountain School
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Wrangell – St. National Park
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St. Elias Alpine
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Source: National Park Service 2010
- 6 Échange de courriels avec Colby Coombs, Alaska Mountaineering School, juillet 2009.
- 7 Entretien avec Kathy Cosley, guide certifiée UIAGM, février 2009.
- 8 Entretien avec John Bicknell, Colorado Mountain School, juillet 2009.
26Le système pose problème aujourd’hui mais il semble difficile à remettre en cause. S’ils en soulignent la lourdeur et la complexité (« pages and pages »6, « it’s a mess ! »7, « it’s a lot of paperwork »8), les concessionnaires le soutiennent car il leur permet de bénéficier d’une rente. Les gestionnaires des parcs partagent ce point de vue car ils se trouvent rassurés par un système qui facilite leur contrôle. En effet, certains guides, non ou mal formés, mettent parfois leurs clients en danger par leurs pratiques.
In general, it serves the federal system well in that … for bureaucracy it makes management easy: there is one place to go for complaints, you can make sure that one concession is hiring guides who meet your qualifications, who are aware of the environmental aspects of the job, if the public complain you tell them where to go.9
27Si ce système permet un certain contrôle du respect des procédures environnementales et de sécurité (en facilitant la mise en place du programme Leave No Trace par exemple), il constitue aujourd’hui un frein à la pratique professionnelle des guides certifiés, et partant, un frein au développement de la profession de guide de haute montagne aux États-Unis (Wozniak, 2011). De plus, il est un des principaux obstacles à l’application du principe de réciprocité de l’UIAGM. Notons que le parc des North Cascades (le North Cascades National Park Complex qui regroupe Ross Lake et Lake Chelan) est un des rares parcs « ouverts » sans système de concession : tous les guides peuvent obtenir un permis (Commercial Use Authorization) pour y travailler.
- 10 Sur la valeur « nationale » des parcs aux yeux des visiteurs américains, voir Hazen (2008).
28La caractérisation des parcs nationaux est complexe. D’un point de vue strictement théorique ils correspondraient à des biens de club. Néanmoins, symboliquement, ces parcs sont des biens publics, ayant une valeur de non-usage (valeur intrinsèque) qui participe à la permanence des valeurs nationales et du patrimoine américain10 :
National parks have nonuse values if people get satisfaction from knowing that parks exist, even if they have never visited them and never plan to visit them. By their nature, goods with nonuse values are pure public goods: There is no way to exclude individuals from getting nonuse values, and one individual’s value is unaffected by the fact that others are also getting nonuse values from the same resource.
There are several possible sources of nonuse values of national parks. Historians of America’s national parks emphasize the parks’ importance in developing a national identity through the preservation of nature […]. (Turner, 2002)
- 11 Économiste et politologue, Elinor Ostrom est la première femme à avoir obtenu, en 2009, le « Prix (...)
29Les apports théoriques en termes de Common Pool Resources (Ciriacy-Wantrup & Bishop, 1975 ; Ostrom, 1990)11 et de patrimoine commun (Petit & Romagny, 2009) témoignent tous deux d’une filiation avec l’économie institutionnelle au sens large et ouvrent la possibilité d’une nouvelle approche quant à la gestion des ressources naturelles. En effet, en posant les jalons d’un cadre analytique alternatif au modèle marchand, promu par Milton Friedman dans le cas des parcs, ces derniers permettent de dépasser l’interprétation pessimiste de la tragédie des biens communs et, surtout, les lectures partiales soutenues par de nombreux économistes. Comme le montre le cas de la gestion des ancrages fixes par l’Action Committee for Eldorado (Eldorado Canyon State Park), chaque parc gagnerait peut être à la mise en place d’un système subsidiaire de gestion communautaire de la ressource (Adams, 2002), intégrant à la fois les gestionnaires du parc délégataires de l’autorité fédérale, les associations de guides certifiés et les autres usagers pour la définition des règles d’accès et d’usage.